Compendio di DIRITTO SANITARIO: Normativa, prassi e contenzioso

Di Paolo Iannone

Il presente compendio intende offrire una panoramica globale del Diritto sanitario in Italia, mostrando il percorso evolutivo della normativa di settore e delle più rilevanti posizioni espresse al riguardo da giurisprudenza e dottrina.
L’opera (fruibile anche da parte di lettori non giuristi, quali medici e amministrativi, nonché utile anche a fini di studio) analizza in maniera sistematica i principali aspetti giuridici – sostanziali e processuali – della materia, con particolare attenzione alla verifica dell’attuale stato dell’arte in tema di responsabilità medica (civile e penale) dopo la riforma Gelli-Bianco (legge 8 marzo 2017, n. 24).
Il volume, nel formato ebook, è disponibile in pdf, kindle ed epub; sul portale dell’editore sono, come sempre, disponibili estratti gratuiti.
Piano dell’opera: il sistema sanitario (l’evoluzione del servizio sanitario in Italia; organi e istituti; prestazione sanitaria; aspetti finanziari e contabili); responsabilità penale; responsabilità civile; clinical risk management e aspetti assicurativi.

Paolo IANNONE
Avvocato, svolge la propria attività professionale nell’ambito del diritto civile, penale e tributario. Collaboratore di varie Cattedre universitarie. Autore di numerose pubblicazioni (tra cui varie monografie, curatele e articoli in riviste scientifiche) e relatore a convegni e seminari. Da anni si occupa, tra l’altro, a fini professionali e scientifici, di responsabilità medica, materia in cui ha pubblicato numerose opere scientifiche e relazionato anche presso la Camera dei Deputati e la Scuola Superiore della Magistratura.

• Lingua: Italiano
• Editore: Diritto Avanzato
• Data di uscita: 12 mag 2022
• ISBN: 9791221332971

Anteprima del libro

Paolo Iannone

COMPENDIO DI DIRITTO SANITARIO

Normativa, prassi e contenzioso

Paolo IANNONE

COMPENDIO DI DIRITTO SANITARIO

© Copyright 2022 Diritto Avanzato

Milano, 2022

Diritto Avanzato

Direzione editoriale: Giulio SPINA

Direzione scientifica: Luigi VIOLA

www.dirittoavanzato.it

Tutti i contenuti sono stati inviati dall’Autore quale materiale originale, inedito e di esclusiva paternità dello stesso (salvo ove diversamente indicato in nota).

Per informazioni sui temi trattati, eventi formativi collegati al testo, acquisti e promozioni (agenti, librerie, associazioni, privati e professioni, etc.), pubblicità, eventi, collaborazioni e proposte scrivere in Redazione: [e-mail]

A norma del codice civile, del codice penale e della legge sul diritto d’autore è vietata la riproduzione e l’adattamento di questo Volume, anche solo parziale e gratuita, con qualsiasi mezzo o strumento (elettronico, meccanico, per mezzo di fotocopie, microfilms, registrazioni o altro).

Ne è consentito l’uso per soli fini strettamente personali.

È vietata la distribuzione, anche gratuita, del presente Volume o di parte di esso, in qualsiasi forma o formato. In via meramente esemplificativa: è vietata la distribuzione o la messa a disposizione di terzi, anche gratuita, di eventuali stampe o copie (o di parte delle stesse) effettuate dall’acquirente; è vietata la distribuzione o la messa a disposizione di terzi, anche gratuita, a mezzo strumenti elettronici o informatici (es. mail, condivisione in social network, etc.) del presente Volume, o di parte di esso o di parte dei contenuti, anche se riadattati.

Il Volume in formato digitale (e-book) è protetto con sistema di identificazione di chi lo diffonda online (con qualsiasi mezzo e anche gratuitamente).

La stampa, se autorizzata, è consentita per solo fine e uso strettamente personale.

In caso di Volume cartaceo, sono consentite le fotocopie solo per uso personale, nei limiti del 15% e nel rispetto delle normative sul diritto d’autore.

Ogni abuso verrà perseguito a norma di legge.

A Carmela che con

pazienza e amore riempie

di luce le mie giornate

Centro Studi

Diritto A vanzato

EDIZIONI

___________________________________________

www.dirittoavanzato.it

Diritto Avanzato ha in sé il gene dell’eccesso di futuro

rispetto alla radicalizzazione sul presente,

che diventa subito passato appena viene enunciato.

NOTIZIE E AGGIORNAMENTI

(segnalazioni e novità editoriali; eventi e formazione;

sconti e promozioni; estratti e materiali gratuiti)

www.facebook.com/dirittoavanzato

Paolo IANNONE

Avvocato, svolge la propria attività professionale nell’ambito del diritto civile, penale e tributario. Collaboratore di varie Cattedre universitarie. Autore di numerose pubblicazioni (tra cui varie monografie, curatele e articoli in riviste scientifiche) e relatore a convegni e seminari. Da anni si occupa, tra l’altro, a fini professionali e scientifici, di responsabilità medica, materia in cui ha pubblicato numerose opere scientifiche e relazionato anche presso la Camera dei Deputati e la Scuola Superiore della Magistratura.

UUID: 8742a27c-123e-4f19-a24b-b98a9a108f1c

Questo libro è stato realizzato con StreetLib Write

https://writeapp.io

Indice dei contenuti

INTRODUZIONE

PARTE I IL SISTEMA SANITARIO IN ITALIA

CAPITOLO I L’evoluzione del servizio sanitario in Italia

1. Le tappe evolutive della legislazione sanitaria in Italia sino al 1945

2. Il diritto della salute e la Costituzione Italiana

3. La nascita del Ministero della Sanità

4. La riforma ospedaliera del 1968

5. L’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale

6. Il riordino della sanità operato con il d.gs 502/1992

7. La riforma sanitaria ter

8. La riforma Costituzionale del 2001

9. Dalla Balduzzi alla Gelli-Bianco

CAPITOLO II Organi e istituti

1. Il Ministero della sanità e l’organizzazione ministeriale

2. Il Consiglio Superiore di Sanità

3. Gli enti vigilati

4. L’istituto Superiore di Sanità

5. L’Agenzia Italiana del Farmaco

6. L’agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGNENAS)

7. Gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS)

8. La Croce Rossa Italiana

9. La lega Italiana per la lotta contro i tumori

10. Enti internazionali

11. Organi periferici

12. Le funzioni sanitarie a livello locale

13. L’Azienda Sanitaria Locale

14. Le aziende ospedaliere

15. I Policlinici Universitari e le Aziende Ospedaliere Universitarie

16. Strutture sanitarie private

17. L'accreditamento istituzionale

CAPITOLO III La prestazione sanitaria

1. I patti per la salute

2. Il Servizio Sanitario Nazionale

3. I Piani sanitari regionali

4. I piani attuativi locali

5. Il piano nazionale della prevenzione

6. I livelli essenziali di assistenza (LEA)

7. Gli interventi di prevenzione

8. Le vaccinazioni quale forma di prevenzione collettiva

9. La sicurezza nei luoghi di lavoro

10. L’assistenza socio sanitaria

11. Gli interventi per la salute mentale

12. L’assistenza ai disabili

13. L’assistenza ospedaliera

14. Tutela della maternità

15. La tutela del diritto alla salute nelle case di cura

16. La tessera sanitaria

17. II fascicolo sanitario elettronico

18. La Carta dei Servizi Sanitari

19. Le disposizioni anticipate di trattamento (D.A.T.)

20. La tutela dei dati personali (aggiornato al Regolamento UE 2016/679)

21. L’istanza di accesso tra legge 241/1990 e la legge 24/2017

22. Parto anonimo e bilanciamento tra oblio della madre e diritto alla conoscenza delle proprie origini

23. La cartella sanitaria

CAPITOLO IV Aspetti finanziari e contabili

1. Il finanziamento del SSN dalla legge 833/78 al d.lgs 502/1992

2. Il nuovo sistema di finanziamento delineato dal d.lgs 56/2000

3. I piani di rientro e i disavanzi

4. Le Asl e il sistema di finanziamento

5. La contabilità economico patrimoniale nelle ASL

6. L’ordinamento contabile delle aziende sanitarie

7. La tracciabilità dei flussi finanziari (SIEOPE, SIEOPE+)

8. Il budget

9. Contabilità analitica

10. Il controllo di gestione

11. Il finanziamento del SSN e delle ASL

12. Responsabilità erariale

13. Il danno erariale da disservizio e danno all'immagine

PARTE II RESPONSABILITÀ PENALE

CAPITOLO I L’art. 590 sexies c.p. e il coefficiente psicologico

1. La responsabilità penale

2. Il nuovo art. 590 sexies c.p. e il profilo soggettivo del reato

3. Colpa medica, nesso di causalità e linee guida tra tradizione e innovazione

CAPITOLO II L’evoluzione dell’accertamento del nesso causale

1. L’accertamento del nesso causale nei giudizi di responsabilità

2. La sentenza Franzese, le ricadute giuridiche nel processo penale e l'art. 533 c.p.p. dopo la riforma del 2006: la Legge Pecorella

3. L’errore medico nel processo penale

4. L’esito e i risvolti delle prime pronunce e applicazioni giurisprudenziali

CAPITOLO III Scriminanti

1. Consenso informato

2. Trattamento Sanitario Obbligatorio (T.S.O.), stato di necessità e rischio consentito

PARTE III RESPONSABILITÀ CIVILE

CAPITOLO I Responsabilità civile della struttura sanitaria

1. La responsabilità diretta e indiretta delle strutture

2. Il rapporto di spedalità con il paziente e la responsabilità della struttura sanitaria

CAPITOLO II Responsabilità civile del medico e dell’esercente la professione sanitaria

1. L'evoluzione giurisprudenziale e normativa: dalla legge Balduzzi alla riforma Gelli-Bianco

2. La responsabilità del medico: dal contatto sociale all’illecito aquiliano

3. La figura del professionista sanitario in Italia

4. Il contatto sociale e la responsabilità del medico

CAPITOLO III Altre azioni esperibili

1. Responsabilità amministrativa

2. Azione di rivalsa

3. Azione diretta

4. L’azione di regresso della struttura sanitaria nei confronti del medico autore del fatto dannoso

PARTE IV CLINICAL RISK MANAGMENT E ASPETTI ASSICURATIVI

CAPITOLO I Il clinical risk management: rischio clinico e sicurezza delle cure

1. Il clinical Risk Management

2. La qualità dell’assistenza sanitaria

3. Le linee guida e buone pratiche in sanità

4. Liste di attesa

CAPITOLO II L’assicurazione

1. L'obbligo assicurativo

2. Nuove tutele e polizze assicurative per i somministratori vaccinali antiCoVid-19

3. Le previsioni post riforma Gelli-Bianco

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

INTRODUZIONE

Il lavoro di ricerca mira a verificare l’attuale stato dell’arte in materia di responsabilità medica dopo la riforma Gelli-Bianco [1] , a seguito delle prime pronunce e applicazioni giurisprudenziali; pertanto, il compendio intende offrire una panoramica globale del diritto sanitario in Italia, ove anche la nuova disciplina legislativa ha mutato il contenzioso civile e penale.

Secondo alcuni studiosi, l’ultima legge di riforma potrebbe aver determinato un possibile arresto del contenzioso, ma non sarebbe corretto limitarsi ad asserire tale deduzione senza approfondire gli aspetti normativi e le pronunce dei giudici in materia di malpractice medica. Seppur vero che l’esercente la professione sanitaria esce dal mirino delle molteplici e, alle volte, ingiuste citazioni a giudizio da parte del paziente, di contro rischia di entrare in un " fuoco incrociato di azioni giudiziarie da parte di strutture sanitarie e Compagnie assicurative. Quest’ultime, infatti, saranno i soggetti maggiormente colpiti" in futuro dalle domande giudiziali dei pazienti e, quindi, maggiormente incentivate ad esperire l’azione di rivalsa in caso di dolo o colpa grave del medico.

D'altronde, il mondo della salute è percepito, nell’immaginario collettivo, come dominio di un progresso inarrestabile destinato a regalarci in futuro sempre più vita e di sempre maggiore qualità. Tale mutamento è stato determinato, anche, dai cambiamenti della società e dalle nuove scoperte scientifiche, atteso che in passato se il paziente guariva era merito del medico, mentre se non guariva era il destino, oggi tale tesi viene reinterpretata a contrario. Difatti, se il paziente guarisce è il destino e se non guarisce è colpa del medico. Tuttavia, uno sguardo al passato e - in particolare alla storia di come si sono evoluti i sistemi sanitari ed assistenziali - può riportare con i piedi per terra permettendo, al contempo, di osservare come, quelle che oggi sono considerate rivoluzioni, siano in realtà operazioni e passaggi assai simili ad altri già visti in passato.

Ad ogni buon conto, però, il problema della cosiddetta medicina difensiva, ovvero comportamenti dei sanitari orientati più ad evitare profili di responsabilità professionale piuttosto che prendersi cura del paziente, non sembra arginarsi nemmeno dopo la riforma Gelli-Bianco (Legge 8 marzo 2017, n. 24). È chiaro che analisi cliniche non necessarie incidono sui costi, ma anche sulla stessa salute dell’ammalato che viene sottoposto a trattamenti inutili e - alle volte - anche invasivi, perché l’esercente la professione sanitaria ha la necessità di precostituirsi l’alibi giuridica, ovvero di far tutto quello che è in suo potere pur di evitare il peggioramento dello stato di salute dell’ammalato. Questo è il problema principale e non è di poco conto, atteso che la " missione" medica deve essere orientata a guarire il paziente e non a preoccuparsi di non far peggiorare lo stato di salute dell’ammalato.

Eppure la crisi del sistema delle cure ha radici profonde. Infatti, in seguito a diversi casi di malpractice medica si ha avuto una proliferazione del numero di denunce da parte dei pazienti nei confronti delle strutture sanitarie e/o del singolo medico (più che verso altri professionisti), quest’ultimo è portato ad adottare scelte diagnostiche-terapeutiche finalizzate non tanto all’erogazione della migliore prestazione sanitaria, quanto alla riduzione delle possibili cause di denunce e, quindi, dei contenziosi giudiziari.

Alla luce di quanto sin qui esposto potremmo operare una distinzione tra medicina difensiva positiva e medicina difensiva negativa, ove nel primo caso parleremmo di prescrizione di molti esami clinici (alcuni anche non necessari) per un iper-cautela del sanitario, mentre nella seconda ipotesi il medico elude alcuni esami clinici, perché non approfondisce la genesi della malattia e, quindi, decide di assumersi il rischio.

Ne consegue che, secondo quest’ultima teoria, l’errore del sanitario nasce da una prestazione inadeguata che ha prodotto effetti negativi sulla salute del paziente.

Il problema di fondo è che l’assistenza sanitaria è contraddistinta dalla grande incertezza sia nelle cure sia nelle reazioni fisiche del paziente a seguito della somministrazione di una terapia, oltre alla variabilità biologica degli eventi. D’altronde, le leggi della scienza non sono esatte e la verità o meno in un accadimento in medicina resta un problema sempre aperto.

Dunque, se si volesse descrivere il fenomeno considerato e la direzione evolutiva degli elementi costitutivi, in base alle complessive strutture invarianti, fuori dalle differenziazioni tipologiche di attività, occorrerebbe cogliere il modificarsi dell’atteggiarsi di tre componenti: le norme deontologiche, la qualificazione della natura della prestazione professionale e il riparto dell’onere della prova.

In tale prospettiva, il volume intende fare chiarezza non solo sull’ultima legge di riforma, ma anche sull'intera materia del diritto sanitario in generale, al fine di consegnare una guida di agevole lettura mediante un taglio pratico sulle questioni medico-giuridiche più frequenti offrendo, così, spunti di riflessione su di un tema sempre attuale non solo per i giuristi, ma anche e soprattutto per tutti gli esercenti le professioni sanitarie.

Una materia delicata ed in continua evoluzione, il cui cambiamento, ne sono sicuro, non si arresterà con la riforma Gelli-Bianco.

Uno speciale ringraziamento sento di dovere al Prof. Avv. Luigi Viola, la cui amicizia e stima si consolida nel tempo.

L’opera è dedicata a Carmela che mi accompagna nel quotidiano regalandomi ogni giorno l’universale.

---

PARTE I IL SISTEMA SANITARIO IN ITALIA

CAPITOLO I L’evoluzione del servizio sanitario in Italia

1. Le tappe evolutive della legislazione sanitaria in Italia sino al 1945

Dopo l’unificazione del Regno d’Italia, le prime norme organiche in materia sanitaria sono quelle contenute nella legge 20 marzo 1865 n. 2248 (legge per l’unificazione amministrativa del Regno D’Italia). Al fine di comprendere il contesto storico in cui la popolazione viveva, la situazione sanitaria del Paese agli inizi del 1861 si presentava alquanto critica [1] . Nel 1861 si viveva in media 16-17 anni di meno rispetto a Paesi del nord Europa come la Svezia. Il dato maggiormente preoccupante è quello relativo all’anno 1863, su 1.000 bambini nati vivi, 232 muoiono durante il primo anno di vita. Da tale contesto emerge con chiarezza che il tema salute non era legato in via esclusiva alle condizioni economiche del ceto sociale ma collegato all’offerta dell’assistenza e tutela alla salute da parte dell’amministrazione che risultava non efficiente.

Il mondo della salute è, nell’immaginario collettivo, percepito come dominio di un progresso inarrestabile destinato a regalarci in futuro sempre più vita e di sempre maggiore qualità. Uno sguardo al passato, e in particolare alla storia di come si sono evoluti i sistemi sanitari ed assistenziali, può riportare con i piedi per terra e permette di osservare come, quelle che oggi sono considerate rivoluzioni, siano in realtà operazioni e passaggi assai simili ad altri già visti in passato. Per intenderci su quanto poco la politica a metà 800’ si occupasse di questi temi basti sapere che si trattò di una appendice aggiunta in tutta fretta alla riforma amministrativa. Con tale legge i sindaci di nomina regia divennero i primi ufficiali sanitari del Comune, nell’ambito di una scala gerarchica che partiva da loro per arrivare in alto al Ministero dell’Interni (in pratica la salute dei poveri era più questione poliziesca che igienico sanitaria). In buona sostanza dopo l’unità italiana un terzo circa degli abitanti del regno potevano essere assistiti da un medico, ma con livelli di trattamento assai differenti che andavano dal salasso con le sanguisughe a terapie farmacologiche ispirate a logiche mediche più moderne e scientifiche. L’idea di un intervento dello Stato nella gestione della salute entrò nel dibattito politico nel 1876 con l’avvento al governo della sinistra storica liberale. In particolare fu Crispi a volerla perché vedeva in essa uno strumento per arginare l’influenza di nuove forme di organizzazioni sociali spontanee avverse alla sinistra storica, in particolare le Opere Pie controllate dalla Chiesa e le Società di Mutuo Soccorso. Nate in seguito alla libertà di associazione concessa dallo Statuto Albertino, le Società di Mutuo Soccorso erano associazioni senza scopo di lucro, a cui le persone (soprattutto operai) aderivano volontariamente, su base territoriale e professionale, allo scopo di prestare mutuo aiuto e affrontare al bisogno spese di malattia, infortuni sul lavoro, disoccupazione, sostegno alle vedove e via discorrendo.

La legge 20 marzo 1865 n. 2248 nell’allegato C, affidava le competenze in materia sanitaria a livello centrale al Ministero dell’Interno (non esisteva il Ministero della Salute) e a livello periferico ai Prefetti e ai Comuni.

Con la successiva legge 21 dicembre 1888, n. 5849 l’amministrazione sanitaria inizia a prendere una forma maggiormente articolata. Infatti, viene istituito il Consiglio Superiore di Sanità con funzioni tecnico consultive. Inoltre nell’ambito del Ministero dell’Interno venne istituita la Direzione generale della sanità pubblica mentre a livello periferico presero corpo gli uffici provinciali (medico e veterinario provinciale) alle dipendenze dei Prefetti e analoghi uffici presso i Comuni.

Successivamente con il R.D. 3 febbraio 1901, n. 45 veniva approvato il regolamento di esecuzione della legge 21 dicembre 1988, n. 5849 e contestualmente venivano disciplinate le professioni sanitarie.

Il primo Testo Unico delle leggi sanitarie lo si deve al R.D. 1 agosto 1907, n. 603, seguito dal R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, che ha rappresentato il punto di riferimento per la normativa nazionale in materia di sanità fino all’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Esso, infatti, si preoccupava di disciplinare la struttura e le attribuzioni dell’amministrazione sanitaria, l’esercizio delle professioni e delle attività sanitarie in genere, l’igiene del suolo e dell’abitato, la tutela igienica dell’alimentazione, dell’acqua potabile e degli oggetti di uso personale. Contemplava, poi, i provvedimenti contro le malattie infettive e sociali e regolamentava la polizia mortuaria, l’igiene e la sanità locale e la polizia veterinaria .

In particolare le norme del Testo Unico delle leggi sanitarie lo si deve al R.D. 1 agosto 1907, n. 603 concernono: l’ordinamento e le attribuzioni dell’amministrazione sanitaria; l’esercizio delle professioni, delle arti sanitarie e delle attività soggette a vigilanza sanitaria; l’igiene del suolo e dell’abitato; la tutela igienica dell’alimentazione, dell’acqua potabile e degli oggetti di uso personale; i provvedimenti contro le malattie infettive e sociali; la polizia mortuaria, i regolamenti locali di igiene e sanità e di polizia veterinaria.

Nel 1945 poi venne costituito l’Alto Commissariato per l’igiene e la sanità Pubblica (ACIS) che risultava alle dirette dipendenze del Consiglio dei Ministri (decreto luogoteneziale del 12 luglio 1945, n. 417). Posto alle dipendenze della Presidenza del consiglio dei ministri, ereditò le competenze della soppressa Direzione generale della sanità pubblica del Ministero dell'interno, divenendo l'organo tecnico centrale cui spettava la tutela della salute pubblica, il coordinamento sull'attività degli uffici statali che avevano attribuzioni in materia di igiene e sanità e la vigilanza tecnica sulle organizzazioni sanitarie e sugli enti sorti con lo scopo di combattere le malattie sociali. Si articolava in un Segretariato generale, un Gabinetto e tredici uffici: due per gli affari generali e del personale, sette uffici tecnici con competenza sull'igiene pubblica, le malattie sociali, la produzione e vendita dei farmaci e i servizi veterinari; quattro distaccati per i servizi dell'UNRRA , la sanità marittima, le pensioni privilegiate, la disciplina delle acque minerali e degli stabilimenti di cure termali. L'Istituto superiore di sanità passava alle dipendenze dell'Alto commissariato.

---

2. Il diritto della salute e la Costituzione Italiana

La Costituzione Italiana entrata in vigore il 1° gennaio 1948, configura per la prima volta, il diritto alla salute nell’art. 32 in base al quale " La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. Nella nostra Carta fondamentale la parola salute" si ritrova due volte, ossia nell'articolo 32 e nell'articolo 117, 3° comma: il primo articolo citato è interamente dedicato a definire la salute e a specificare i compiti della Repubblica su questo tema, mentre nel secondo viene stabilito che la tutela della salute rientra tra le materie affidate alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni. Essendo l’indispensabile presupposto per il godimento di tutti gli altri diritti costituzionali, la salute costituisce un diritto fondamentale la cui lesione impone il risarcimento del danno a prescindere dalla capacità del danneggiato di produrre reddito (danno biologico). Che la salute costituisca un diritto fondamentale lo si ricava dal fatto che sono garantite cure anche a coloro che non sono in grado di far fronte economicamente ai trattamenti indispensabili [1] . D’altra parte, la salute rappresenta un interesse della collettività, nel senso che trascende il singolo individuo e rientra, invece, nel patrimonio sociale comune. Il dettato costituzionale prevede, in ogni caso, che qualsiasi intervento sanitario, anche a tutela di un interesse fondamentale e collettivo, non può essere imposto se non nei casi eccezionali e tassativi previsti dalla legge né tanto meno degenerare in violenza fisica o, più in generale, nella lesione della dignità della persona (art. 32, comma 2, Cost.).La Costituzione sancisce in altri termini il diritto a rifiutare le terapie quale risvolto negativo del diritto alla salute: il difficile bilanciamento tra tutela della vita e autodeterminazione individuale è quindi risolto in favore di quest’ultima. Un primo limite è costituito dalla riserva di legge assoluta ovvero sono impediti i trattamenti sanitari che non trovino a monte un’espressa disposizione legislativa (esempio vaccinazioni obbligatorie finalizzate a prevenire malattie infettive e diffusive ovvero i provvedimenti di isolamento nei confronti di soggetti affetti da malattie contagiose come accaduto nel 2020 a causa dell’emergenza sanitaria Covid19). Sussiste un secondo limite per cui la legge ordinaria che preveda interventi sanitari che violino i limiti imposti dal rispetto della persona umana, risulterebbe viziata di incostituzionalità.

Tornando al diritto alla salute questo può essere inteso in due modi differenti ma complementari. Nell’accezione operativa del precetto costituzionale, l’art. 32 Cost. conferisce ai singoli il diritto soggettivo a non subire lesioni all’integrità psicofisica. In una prospettiva più ampia, invece, che guarda al benessere complessivo della persona (che potremmo definire sociale), il diritto alla salute si configura come diritto a prestazioni positive nei confronti dei pubblici poteri e si concretizza nella pretesa di un’assistenza sanitaria effettiva al singolo individuo. Tale diritto alle prestazioni sanitarie (come vedremo più avanti) è rimasto a lungo inattuato sino alla legge 833/1978 istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale.

Per comprendere la portata innovativa dell’articolo 32, si deve sottolineare che, nelle leggi emanate in Italia fino a quel momento in tema di salute e di assistenza sanitaria, la materia era stata trattata come un problema di ordine pubblico, avendo riguardo quasi esclusivamente a emergenze di natura epidemiologica.

L’art. 32 cerca quindi di assicurare simultaneamente sia il diritto del paziente a recuperare la salute perduta, sia la tutela degli interessi della collettività. Tutti questi obiettivi devono essere raggiunti rispettando il limite della dignità umana. Questo comma porta in sé gli echi degli orrori vissuti in Europa durante i tristi anni della seconda guerra mondiale, quando diversi diritti vennero negati ad ampie categorie sociali, quali gli ebrei o gli oppositori politici. In quei casi, le leggi adottate dai regimi autoritari avevano lo scopo non soltanto di privare questi soggetti dei loro diritti di cittadinanza ma persino degli stessi diritti umani, ossia di quei diritti che dovrebbero essere riconosciuti a ogni essere umano in quanto tale. Intere popolazioni furono quindi vittime di crimini orrendi, quali lo sterminio e il genocidio, definiti all'indomani della guerra come crimini contro l'umanità, appunto perché essi avevano avuto lo scopo di distruggere ciò che di umano vi era nell'uomo. Coscienti di ciò, i Padri Costituenti hanno inserito la norma del secondo comma dell'art. 32: le limitazioni alle libertà personali e l'imposizione di trattamenti sanitari obbligatori possono essere introdotte nell'ordinamento soltanto attraverso le leggi. Le suddette misure devono quindi essere deliberate dal Parlamento. Questo potere viene pertanto sottratto al Governo e affidato completamente alle Camere, che diventano custodi e garanti della libertà degli stessi cittadini da cui sono state elette.

Nella Costituzione troviamo un articolo in cui si fa invece riferimento al termine contrario di salute, ossia malattia: esso è l'articolo 38, il quale al secondo comma afferma che i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Come si vede, questa norma si riferisce in modo specifico alla previdenza e all'assistenza sociale, che devono intervenire anche a tutela della salute dei cittadini. Il riconoscimento costituzionale costituisce una indubbia conquista democratica.

---

3. La nascita del Ministero della Sanità

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione nel 1948, i tempi erano oramai maturi per il superamento di una visione che collocava la difesa della salute nell’orbita della tutela dell’ordine pubblico affidata a livello amministrativo centrale al Ministero dell’interno.

Con la legge 13 marzo 1958, n. 296, venne istituito quindi il Ministero della Sanità [1] che assorbì le competenze dell’Alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica (A.C.I.S.) e di tutte le amministrazioni fino ad allora operanti in materia di sanità pubblica.

Secondo la l. 13 marzo 1958, n. 296, spettano al ministero della Sanità i seguenti compiti: 1) provvedere ai servizi sanitari, attribuiti dalle leggi alle amministrazioni civili dello Stato, ferme restando le attribuzioni delle amministrazioni con ordinamento autonomo e quelle esercitate dal ministero del lavoro e della Previdenza sociale a mezzo dell'Ispettorato del lavoro; 2) sovraintendere ai servizi sanitari svolti