Fondazioni, Associazioni, Terzo Settore e il Volontariato

Di Natale Palomba

Natale Palomba si è cimentato con il libro dal titolo: “Fondazioni, associazioni, terzo settore e il volontariato” di tipo divulgativo, in alcuni capitoli strutturato anche con note a piè di pagina e con la bibliografia. Pubblicato da Cavinato editore in 78 pagine, nella nuova forma multimediale dell'ebook ha tutti i pregi e difetti delle composizioni giuridiche e i vantaggi dell'ebook. Diretto ai giovani professionisti e a quanti intraprendono il lavoro presso fondazioni e associazioni del terzo settore, costituisce un ottimo strumento di lavoro e di conoscenza del predetto settore.
Di recente l'intero settore è stato caratterizzato da una serie di riforme che hanno ristrutturato il campo delle associazioni e delle fondazioni in special modo quello no profit dell'assistenza e della beneficenza, settore che già. da tempo attendeva una riforma.
La trattazione in più punti non del tutto scorrevole è dovuta al linguaggio giuridico-amministrativo non sempre comprensibile o del tutto assimilabile, se non dagli “addetti ai lavori”. Abbiamo fatto di tutto per renderla più accessibile, ritornando più spesso sull'argomento già trattato con esempi approfonditi e adeguati. Ripetendo gli argomenti il discorso è stato meglio sviluppato di quel tanto da renderlo più accessibile e meglio ripartito. Difatti il volontariato e il terzo settore che, da anni attendevano una più sistematica elaborazione e approfondimento, sono stati adeguatamente collocati nell'ultima parte del libro, dando ad essi più spazio e maggiore risalto alle conclusioni, consentendo una più approfondita analisi di quello che il legislatore ha riformato o confermato.

• Lingua: Italiano
• Editore: Cavinato Editore
• Data di uscita: 19 nov 2017
• ISBN: 9788869826191

Anteprima del libro

www.cavinatoeditore.com

PREMESSA                                                                                                 

Organizzazioni senza fine di lucro, associazioni di volontariato, cooperative sociali, fondazioni costituiscono un patrimonio sociale di grande valore e con una lunga e gloriosa tradizione che risale alla fine del XIX secolo e al confronto tra la cultura cattolica e quella laico-risorgimentale.  Oggi però, mentre le realtà associative e cooperative del non profit sono conosciute, grazie anche alla presenza di efficaci forme di rappresentanza (Forum del terzo settore, Confcooperative, Lega delle cooperative), il fenomeno delle fondazioni è rimasto in tutti questi anni poco indagato e conosciuto, privo di forme di rappresentanza adeguata alla sua importanza. Peraltro, negli ultimi anni il fenomeno è fortemente cresciuto in termini quantitativi e sta subendo significative modifiche dovute soprattutto alla trasformazione in fondazioni delle Istituzioni pubbliche di assistenza e  beneficenza  e alla diffusione di nuove formule giuridiche, quale quella di partecipazione.

Inoltre, un buon numero delle fondazioni operative, quelle che ne costituiscono la maggioranza, potrebbe trovare una più adatta cornice giuridica in una nuova legislazione organica sulle organizzazioni nonprofit con  la neoriforma dell'intero Terzo settore;  il ruolo delle fondazioni di erogazione potrebbe risultare meglio precisato e valorizzato da un tale chiarimento istituzionale. In una prospettiva di razionalizzazione dell’intero sistema nonprofit nell‘ottica della produzione sociale di beni comuni, spetterebbe infatti alle fondazione di erogazione il compito di mobilitare le risorse di solidarietà presenti in una comunità in modo economicamente efficiente e socialmente efficace. Poche, grandi e prestigiose fondazioni di erogazione potrebbero non solo essere i terminali naturali delle risorse private destinate a finalità sociali, ma anche garantire l‘efficace utilizzo, attraverso lo screening (analisi) dei bisogni prioritari e la selezione delle imprese sociali più efficienti nel fornire le risposte ai bisogni economici e sociali.

CAPITOLO  I

CONCETTO GIURIDICO E SVILUPPO

STORICO DELLA

FONDAZIONE

Breve introduzione delle associazioni e delle fondazioni con le differenze dettate dal Codice Civile

Le differenze che intercorrono fra l'una e l'altra figura sono di duplice ordine: esse attengono, in primo luogo, alla diversa natura dei rispettivi atti costitutivi; in secondo luogo, ai diversi modi di esecuzione di questi atti. La fondazione può, a differenza dell'associazione, essere costituita da una sola persona, ma le differenze fra le due figure permangono anche nell'ipotesi in cui la fondazione  sia stata costituita da più persone o, come accade quando essa venga costituita per pubblica sottoscrizione, da una moltitudine di persone. L'atto costitutivo dell'associazione è sempre un contratto; l'atto di fondazione ha sempre, per contro, natura di atto unilaterale: unico atto unilaterale, quando il fondatore sia una sola persona; pluralità di atti unilaterali, quando si tratti di fondazione costituita da più persone. Le ulteriori, più significative, differenze si manifestano nei modi di esecuzione: il fondatore non partecipa all'esecuzione dell'atto di fondazione; egli si spoglia, in modo definitivo, della disponibilità dei beni che destina allo scopo, e non concorre alla gestione  come, invece, concorrono le parti del contratto di associazione. Potranno essere diverse, nelle varie manifestazioni del fenomeno associativo, le modalità di partecipazione di questi all'attività dell'associazione: questa partecipazione potrà ridursi all'espressione di un voto nelle deliberazioni a maggioranza dell'assemblea e potrà, nel caso estremo, essere limitata alle sole deliberazioni che attengano alle modificazioni del contratto, alla sostituzione degli amministratori ed all'azione di responsabilità nei loro confronti; ma permarrà, in ogni caso, il potere dell'associato, se non di concorrere direttamente nella gestione, di influire indirettamente sul suo svolgimento.

Derivano dalle associazioni le Società commerciali (che hanno per fine  il lucro) e le Cooperative (hanno fini mutualistici); mentre le fondazioni a pieno titolo sono rappresentate prevalentemente dalle cosiddette Onlus (acronimo di Organizzazioni non lucrative sociali vedi D.Lgs 460/97), nelle Cooperative  solo le imprese costituite  nelle forme  di cooperative  sociali sono considerate Onlus a pieno titolo.

Significato giuridico di fondazione

Un patrimonio per uno scopo o, più brevemente, 'patrimonio finalizzato': è questa la definizione più sintetica possibile della fondazione. Le due parole servono a identificare un tratto essenziale del fenomeno 'fondazione', e costituiscono un utile punto di partenza sia per mettere in rilievo gli aspetti salienti della fondazione in quanto istituto giuridico, sia per indagare su fatti e azioni sociali riconducibili al concetto di fondazione. Storia, sociologia, macro e microeconomia, discipline organizzative e contabili offrono possibili prospettive analitiche del fenomeno delle fondazioni. Tuttavia non c'è dubbio che nella considerazione del fenomeno ha finora prevalso la prospettiva giuridica. Ciò è accaduto per una ragione assai semplice: la nozione di 'fondazione' occupa un capitolo fondamentale della storia della personalità giuridica, in quanto essa completa sul versante dell'attività privata la gamma delle figure soggettive dotate, appunto, di personalità. La fondazione costituisce il prototipo della persona giuridica senza fini di lucro e si affianca alle persone giuridiche (società di vario tipo) operanti nel mondo dell'economia e degli affari. Ciò vale naturalmente nella cultura giuridica di civil law dell'Europa continentale, che ha dapprima creato e poi perfezionato la nozione di persona giuridica. Nei paesi di common law, invece, la questione di come realizzare in concreto il 'patrimonio finalizzato' è stata risolta attraverso lo strumento del trust. Questo è il più originale e forse il più importante istituto dell'ordinamento inglese e della tradizione di common law; esso è tanto flessibile e generale quanto lo è il contratto (cfr. Francesco De Franchis, Trust, in Dizionario giuridico inglese-italiano, Milano 1984). Questo istituto consente che un soggetto (settor of the trust) alieni taluni beni o diritti a un altro soggetto (trust) che deve amministrarli nell'interesse di un terzo (beneficiary). L'istituto si applica in casi molto diversi e può, in particolare, ben realizzare quella destinazione di un patrimonio a uno scopo che è l'essenza della fondazione. Tale destinazione viene raggiunta nei sistemi di 'diritto civile' attraverso la costituzione di una persona giuridica. La diversità dei meccanismi e dei concetti giuridici nei vari ordinamenti e la suggestione che deriva dalla loro analisi comparativa hanno costantemente attratto l'attenzione sugli aspetti giuridici del fenomeno delle fondazioni. Una definizione meno sintetica, basata sull'esperienza concreta più che su dati formali, si ricava dalla prassi del mondo anglosassone: la fondazione può essere definita come un'organizzazione privata la cui finalità non è il profitto, che è dotata di fondi propri, è gestita da direttori che sono fiduciari del fondatore o dei fondatori secondo i criteri fissati dallo statuto, ed è creata per sostenere attività sociali, educative, filantropiche, religiose, scientifiche e  culturali che possano contribuire al benessere o al progresso collettivi.

Elemento caratterizzante della fondazione è, comunque, il patrimonio di cui deve essere dotata fin dall'inizio affinché ne sia garantita l'autonomia finanziaria necessaria ad alimentare un'attività a tempo indeterminato. In passato la dotazione patrimoniale era prevalentemente agricola o immobiliare. Col passar del tempo, essendosi accresciuta la rilevanza economica delle ricchezze mobiliari, si sono avuti apporti patrimoniali in forma di capitale finanziario costituito da titoli azionari e obbligazionari. Il patrimonio può derivare da disposizioni testamentarie ma più frequentemente, almeno in epoca contemporanea, da atti di donazione. È anche avvenuto (per esempio in Belgio) che si sia giunti alla costituzione del patrimonio di una fondazione attraverso forme di sottoscrizione pubblica. C'è da aggiungere, infine, che alla dotazione patrimoniale si accompagna spesso l'impegno, registrato nello statuto o assunto in forma contrattuale dai fondatori o da altri soggetti sostenitori, di fornire alla fondazione contributi finanziari periodici per le sue attività. La fondazione non è soltanto frutto di iniziative private, ma anche di iniziative di autorità pubbliche. 

La definizione di fondazione come 'patrimonio finalizzato' consente di cogliere due punti critici nella storia dell'istituto: la perpetuità del legame tra il patrimonio e lo scopo, e la congruità del patrimonio rispetto agli scopi. Sul primo punto c'è da ricordare che in alcuni momenti storici si sono levate le più forti critiche. Si è detto che le fondazioni, nate spesso dalla motivazione di mantenere post mortem la volontà del fondatore, hanno rivelato spesso di essere basate su una pretesa troppo ambiziosa. Ciò è accaduto soprattutto quando lo scopo è stato fissato rigidamente, con la conseguenza di una vera e propria 'sterilizzazione' dell'utilità economica di un determinato patrimonio. Ad esempio, il desiderio di perpetuare la memoria di sé difficilmente può essere accolto, nella considerazione sociale, come un motivo sufficiente per la creazione di una fondazione: verrebbe limitata infatti in qualche modo la libertà di uso e gestione dei patrimoni da parte delle generazioni future. Fu proprio la paura di una società le cui risorse fossero assorbite dalla vanità dei singoli, illusi di rendersi immortali, ad alimentare durante il Settecento, nell'epoca del giusnaturalismo, l'ostilità nei confronti delle fondazioni. In realtà, la questione della durata di una fondazione si ripropone periodicamente, anche per varie altre ragioni: il prevalere della logica di mera sopravvivenza nella vita di molte fondazioni una volta perduto lo slancio dei momenti iniziali, l'obiettivo superamento dei fini specifici che hanno condotto alla loro creazione e così via. Per questa ragione, nel Congresso degli Stati Uniti fu avanzata la proposta di fissare un termine di durata (per esempio, venticinque anni) per le fondazioni. In quest'ordine di idee va ricordata, ancora, l'ostilità della borghesia dell'Ottocento verso i patrimoni immobilizzati in 'opere pie'. Un'ostilità che, più in generale, si coniugherà, in buona parte d'Europa, con la perdita di considerazione per i fini sociali perseguiti da singoli individui e non dagli organi della società nel suo complesso. Superiori e nobili sono, nella logica della statualità prima giacobina e poi napoleonica, i fini pubblici, cioè i compiti e gli obiettivi dello Stato. Il secondo punto (la congruità del patrimonio) pone la questione della soglia di rilevanza del fenomeno fondazioni. La congruità fra patrimonio e scopo è spesso un requisito richiesto dagli ordinamenti giuridici per assicurare alle fondazioni pieno status operativo, sebbene sia difficile valutarlo nei casi concreti. Ma a prescindere da ogni pur importante questione formale, il rapporto di proporzionalità fra patrimonio e scopo è decisivo per la rilevanza della fondazione come fatto sociale. La diffusione di piccole fondazioni, cioè di fondazioni dotate di un patrimonio modesto, induce a considerare il fenomeno nell'ambito del comportamento sociale dei singoli e può far pensare all'esistenza di una moda. La presenza di grandi fondazioni, cioè di grandi patrimoni destinati a scopi di ampio respiro, porta, invece, a dare risalto a problemi di struttura sociale: come cioè si organizzino soggetti sociali riconoscibili e forti che, almeno in senso stretto, non sono collegati né al mercato né allo Stato. È il tema del cosiddetto 'terzo settore', nel quale le fondazioni giocano un ruolo importante anche se non esclusivo. Torneremo più avanti su questo punto. Infine, il tema del patrimonio introduce naturalmente la storia economica delle fondazioni. La nascita di grandi fondazioni nell'Europa occidentale dopo la seconda guerra mondiale è certamente legata al ciclo economico. È negli anni sessanta, per esempio, che vengono costituite in Europa fondazioni con finalità prevalentemente culturali. Tale fenomeno è legato certamente anche all'andamento positivo dell'economia  che si andava allora realizzando. Prendendo come campioni le grandi fondazioni europee di origine industriale legate al Club dell'Aia (l'associazione dei direttori di tali fondazioni creata negli anni settanta) è interessante notare, ad esempio, come tutte le maggiori fondazioni tedesche (Robert Bosch Stiftung GmbH, Fritz Thyssen Stiftung, Stiftung Volkswagenwerk) siano nate nella prima metà degli anni sessanta. Il fenomeno delle fondazioni presenta caratteristiche analoghe in Giappone: oltre l'80% delle principali fondazioni grants making furono create dopo il 1960, quando il paese entrò nel periodo del suo lungo e progressivo sviluppo economico. 

Scopi e attività delle fondazioni

Quando si parla dello scopo a cui è destinato un patrimonio si intende, come s'è detto, uno scopo non di lucro. Esso offre una caratterizzazione essenziale della fondazione, la quale, beninteso, può e deve ricavare utili dal proprio patrimonio e dalle attività a  esso connesse, ma deve spendere il ricavato nella realizzazione dei propri scopi senza alcun  profitto per fondatori e amministratori. Ancora una volta occorre distinguere accuratamente i problemi sostanziali dai problemi formali. La presenza di uno scopo non di lucro non è una caratteristica esclusiva delle fondazioni e delle associazioni. In molti ordinamenti, compreso il nostro, esiste da tempo o comincia a esistere la società commerciale senza fine di lucro, ma nelle fondazioni la mancanza di lucro (il non profit) è l'elemento costitutivo e caratteristico. Gli scopi delle fondazioni possono suggerire il criterio della loro classificazione. Data la molteplicità degli scopi possibili, appaiono sensati e utili solo quelli molto ampi e generali. Per esempio, si sono diffuse in questi ultimi decenni le fondazioni culturali. Il termine 'culturale' risulta troppo ampio per dar conto delle distinzioni utili nella pratica. Esso indica tuttavia una particolare predisposizione della fondazione a operare come centro di iniziative nell'ampio campo che va dall'educazione alla ricerca scientifica, dalle arti alla comunicazione. In termini ancora più generali si può distinguere fra fini di assistenza e beneficenza  e fini di filantropia, intesa come interesse e cura per la promozione umana nel suo significato più comprensivo. Tale distinzione può sembrare generica ma non è irrilevante, come si vedrà, per la politica pubblica relativa alle fondazioni. Una classificazione più utile sembra quella fondata sul tipo di attività, ovvero sul tipo di erogazioni delle fondazioni. In questo ambito vale soprattutto la distinzione fra fondazioni operative e  fondazioni erogatrici. Le prime perseguono le loro finalità attraverso una propria diretta attività, le altre, invece, devolvendo ad altri (singole persone, associazioni o enti) contributi finanziari per attività ritenute meritevoli di sostegno. È chiaro che per i due tipi di fondazione si pongono problemi diversi sia sul piano organizzativo sia su quello delle procedure di decisione e scelta. La fondazione operativa deve scegliere un campo preciso d'azione (per esempio, darsi la struttura di istituto di ricerca o di un Thiesi tank se opera in campo culturale o scientifico), ovvero creare più organismi operativi che a essa direttamente rispondano. Assai importanti sono invece per la fondazione erogatrice di contributi i criteri di selezione e le modalità di erogazione, nonché gli strumenti di verifica sull'uso e sui risultati dei grants. Per le fondazioni erogatrici che hanno un ampio spettro di compiti finanziabili si impone la necessità di periodiche scelte di priorità riguardo ai campi d'intervento. Si ricorre quindi a bandi o inviti a presentare progetti da finanziare in tutto o in parte, nell'ambito della priorità prescelta. Alcune fondazioni, come ad esempio, la Fondation Europeizzane de la Culture, tendono a finanziare iniziative che possano raccogliere altri consensi e altri supporti finanziari da altre fondazioni o enti. Quanto più si allarga l'esperienza delle fondazioni e il ricorso a questa istituzione d'intervento nel campo sociale e culturale, tanto più ci si imbatte, com'è naturale, in una vasta pratica di ibridazione fra formule organizzative e gestionali. Ciò riduce fra l'altro il valore della distinzione fra fondazioni e associazioni riconosciute (cioè dotate di personalità giuridica in seguito a un provvedimento dell'autorità pubblica), vigente in alcuni ordinamenti giuridici come quello italiano.

Organizzazione e amministrazione

Per le fondazioni di grandi dimensioni è di notevole importanza l'assetto organizzativo. Sono tre, solitamente, le questioni alle quali va data risposta: la lealtà agli scopi fissati dai fondatori; l'autonomia di giudizio degli amministratori rispetto alle variabili esterne quali, soprattutto, la volontà o le pressioni di eventuali contributori finanziari occasionali; la buona gestione amministrativa e la valorizzazione del patrimonio. Riguardo alla prima questione si è molto discusso sul grado di flessibilità con il quale gli scopi fissati dal fondatore devono essere via via interpretati e adattati. La rigidità degli scopi da mantenere fermi nel tempo è stata fonte di critiche, come si è già ricordato, nei confronti del concetto stesso di fondazione. Alcuni protagonisti della storia delle fondazioni hanno particolarmente insistito su questo punto. Andrea Carnagione, il grande industriale scozzese-americano promotore di molteplici iniziative filantropiche, scriveva a questo proposito: "Nessun uomo lungimirante cercherà di legare il patrimonio che dona a una causa fissa. Egli lascerà al giudizio dei suoi la questione di modificare o cambiare la natura del trust, in modo da dare risposta alle esigenze del tempo. È probabile che ogni bardo of estrusore divenga indifferente o privo di attenzione o anche che prenda cattive decisioni. Nel trust perpetuo - cioè, diremmo noi, nella fondazione - così come in tutte le istituzioni umane, ci saranno stagioni fruttuose e stagioni improduttive. Ma fin quando esisteranno delle fondazioni, perverranno di