Ammortizzatori sociali e misure a sostegno del reddito

Di Nicola Santangelo

Questo libro rappresenta una guida completa agli ammortizzatori sociali, intesi come strumenti di sostegno al reddito riconosciuti in costanza di rapporto di lavoro ovvero che intervengono in caso di disoccupazione. Aggiornato con le novità introdotte dal decreto Sostegni (decreto legge 22 marzo 2021, n. 41), il testo è rivolto in special modo a professionisti (commercialisti e consulenti del lavoro) che affrontano la materia quotidianamente e necessitano di chiarezza e di un rapido accesso alle informazioni, nonché a datori di lavoro e lavoratori che intendano conoscere nel dettaglio tutti gli aspetti relativi alle misure di sostegno al reddito.

Partendo dalla riforma degli ammortizzatori sociali attuata in virtù della legge delega del 10 dicembre 2014, n. 183, l'opera si concentra sugli strumenti che entrano in azione in caso di disoccupazione: la NASpI, la nuova assicurazione sociale per l'impiego, e la DIS-COLL, l'indennità di disoccupazione per co.co.co, introdotte con decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 22. Di tali strumenti sono chiariti tutti i principali aspetti, con particolare riferimento ai soggetti destinatari e ai requisiti per l'accesso. Fondamentali la misura e la durata delle prestazioni nonché le modalità di presentazione della domanda e le cause di decadenza.

L'opera si concentra, inoltre, sull'incentivo all'autoimprenditorialità riconosciuto a chi, avendo acquisito il diritto alla NASpI, intenda avviare un'attività autonoma o un'impresa individuale, nonché sulle agevolazioni per il datore di lavoro che assuma lavoratori che percepiscono l'indennità. Ai percettori NASpI, inoltre, è attribuito un assegno di ricollocazione da spendere al fine di ottenere un servizio di assistenza intensiva nella ricerca di lavoro. Prevista, a tal proposito, la stipula di un patto di servizio.

L'esposizione del testo prosegue con gli strumenti di tutela in costanza di rapporto di lavoro introdotti nel nostro ordinamento con decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148 e, dopo avere delineato i criteri generali che accomunano cassa integrazione ordinaria e straordinaria, mette a fuoco le caratteristiche di entrambe le fattispecie con un quadro completo in riferimento ai soggetti destinatari e ai requisiti ma senza tralasciare misura, durata, causali, cause di decadenza e modalità di erogazione delle prestazioni.

Ampio spazio è destinato anche alle forme di finanziamento del trattamento di integrazione salariale (contributo ordinario e addizionale) e alle modalità di informazione e consultazione sindacale.

A fianco agli strumenti CIGO e CIGS opera il FIS, Fondo di integrazione salariale, che esplica la sua funzione di tutela in costanza di rapporto di lavoro garantendo l'assegno di solidarietà e l'assegno ordinario.

Fra gli altri temi, che non possono certamente essere considerati di secondaria importanza, questa opera descrive l'assegno di ricollocazione per i lavoratori in CIGS, la cassa integrazione per il settore dell'editoria, la cassa integrazione salariale operai agricoli (CISOA), la proroga della CIGS e la CIGS in deroga per le imprese in crisi, recentemente rifinanziate per gli anni 2021 e 2022 dalla legge 30 dicembre 2020, n. 178.

Fra le ultime novità introdotte nel panorama degli strumenti di tutela, il testo offre chiarimenti anche in riferimento all'ISCRO, l'indennità straordinaria di continuità reddituale ed operativa riconosciuta ai professionisti e introdotta in via sperimentale per il triennio 2021-2023.

Non potevano mancare le misure di sostegno al reddito previste per far fronte all'emergenza COVID-19, che hanno ridisegnato e integrato gli strumenti di integrazione salariale e ne hanno snellito l'accesso al fine di intervenire con urgenza a favore delle imprese provate dalla crisi epidemiologica.

• Lingua: Italiano
• Editore: LavoroImpresa.com
• Data di uscita: 24 apr 2021
• ISBN: 9791220296403

Anteprima del libro

Kira

Prefazione

La legge 10 settembre 2014, n. 183 ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali, tenuto conto delle peculiarità dei diversi settori produttivi. L’obiettivo era quello di assicurare, in caso di disoccupazione involontaria, tutele uniformi e legate alla storia contributiva dei lavoratori, razionalizzare la normativa in materia di integrazione salariale e favorire il coinvolgimento attivo di quanti siano espulsi dal mercato del lavoro ovvero siano beneficiari di ammortizzatori sociali, semplificando le procedure amministrative e riducendo gli oneri non salariali del lavoro.

In particolare, il criterio di delega di cui all’art. 1, c. 2, lettere a) e b) ha previsto principi e criteri direttivi con riferimento agli strumenti di tutela in costanza di rapporto di lavoro e di sostegno in caso di disoccupazione involontaria.

Ancora, con la delega di cui al successivo comma 3, il Governo ha adottato decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive attraverso la introduzione di principi di politica attiva del lavoro che prevedano la promozione di un collegamento tra misure di sostegno al reddito della persona inoccupata o disoccupata e misure volte al suo inserimento nel tessuto produttivo, anche attraverso la conclusione di accordi per la ricollocazione che vedano come parte le agenzie per il lavoro o altri operatori accreditati, con obbligo di presa in carico, e la previsione di adeguati strumenti e forme di remunerazione, proporzionate alla difficoltà di collocamento, a fronte dell'effettivo inserimento almeno per un congruo periodo, a carico di fondi regionali a ciò destinati, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica statale o regionale ai sensi di quanto previsto dal comma 4, lettera p).

Già nel 2015, quindi, il sistema degli ammortizzatori sociali e le misure di sostegno al reddito sono stati oggetto di un profondo restyling. Si assiste, infatti, al debutto della Nuova prestazione di assicurazione per l’impiego ( NASpI ) con riferimento agli eventi di disoccupazione involontaria verificatisi a partire dal 1° maggio 2015.

A partire da tale data la NASpI è la principale tutela contro la disoccupazione e spetta ai lavoratori con contratto di lavoro subordinato che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione e che rispettano determinati requisiti previsti dalla legislazione. Misura e durata sono specificamente previste dalla normativa insieme ad un sistema di décalage che comporta la progressiva riduzione dell’indennità nella misura del 3% ogni mese a decorrere dal primo giorno del quarto mese di fruizione.

Altro aspetto di rilevante importanza è la disposizione che subordina l’attribuzione dei trattamenti di disoccupazione alla partecipazione di iniziative di attivazione lavorativa o relative alla formazione e alla riqualificazione professionale proposte dai servizi competenti. A tal proposito è previsto un meccanismo di condizionalità con sanzioni che possono arrivare anche alla decurtazione dell’assegno o alla decadenza della prestazione.

L’intervento ha tentato di superare alcune criticità derivanti dalla disciplina previgente consistenti nel fatto che i requisiti di accesso alle prestazioni di disoccupazione risultavano essere restrittivi e la relativa durata sembrava non essere adeguata se confrontata con il contesto economico e sociale.

Ispirandosi agli stessi principi della NASpI, il legislatore ha introdotto una nuova indennità di disoccupazione per i lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa (DIS-COLL). Prevista in forma sperimentale per l’anno 2015, è stata estesa agli anni successivi fino a divenire strutturale.

È sempre del 2015 l’intervento legislativo che ha riordinato la normativa in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro. La definizione ammortizzatori sociali racchiude l’insieme degli strumenti previsti dal legislatore per sostenere economicamente i lavoratori subordinati nei casi di cessazione o sospensione del rapporto di lavoro per cause non imputabili al lavoratore o al datore di lavoro. Fra questi assumono particolare rilievo la cassa integrazione ordinaria e straordinaria.

La ratio degli strumenti di integrazione salariale è quella di favorire le imprese sostanzialmente sane che si trovano in crisi temporanea e rischiano di dover licenziare i dipendenti nonché preservare i rapporti di lavoro, permettendo al lavoratore di conservare il proprio reddito e le prospettive di impiego e sostenere le imprese garantendo loro un risparmio sul costo del lavoro e aiutandole a superare il momento di congiuntura sfavorevole.

Il sistema degli strumenti di integrazione salariale, tuttavia, è piuttosto frammentato. In linea generale, infatti, è previsto un trattamento ordinario (CIGO), con ambito di applicazione ben definito (ne fanno parte, fra l’altro, le imprese industriali e delle costruzioni), a cui si affiancano i trattamenti erogati dal Fondo di integrazione salariale (FIS) per tutelare talune imprese appartenenti a settori, tipologie e classi dimensionali non rientranti nel campo di applicazione della normativa di integrazione salariale. È presente, inoltre, uno strumento straordinario destinato ai lavoratori di aziende che presentino situazioni di difficoltà.

Ai fini dell’applicabilità della cassa integrazione, quindi, varia il settore in cui opera l’impresa ma anche la dimensione dell’impresa stessa riveste un ruolo importante. L’intervento della cassa integrazione è finanziato con un contributo ordinario versato mensilmente e con un contributo addizionale dovuto solo in caso di utilizzo. Sono destinatari i lavoratori assunti con contratto di lavoro subordinato che possiedono presso l’unità produttiva per la quale è richiesto il trattamento una anzianità di effettivo lavoro di almeno novanta giorni alla data di presentazione della relativa domanda di concessione (salvo i casi di richiesta di intervento per eventi oggettivamente non evitabili).

L’unità produttiva assume un aspetto di particolare importanza nel sistema dei trattamenti di integrazione salariale. Questa si identifica con la sede legale, gli stabilimenti, le filiali e i laboratori distaccati dalla sede, che abbiano una organizzazione autonoma.

Nel corso degli anni non sono mancati ritorni al passato con la riattivazione della cassa integrazione in deroga (introdotta nel 2005 e progressivamente soppressa dal 2016 in concomitanza con l’attivazione del FIS e degli altri Fondi di solidarietà ha visto nuovamente la luce per far fronte all’emergenza Coronavirus) e il ripristino della cassa integrazione guadagni straordinaria per cessazione di attività, (eliminata nel 2015 e successivamente reintrodotta a decorrere dal 2019, prevista per le aziende che abbiano cessato o cessino l’attività produttiva e sussistono concrete prospettive di cessione dell’attività con conseguente riassorbimento occupazionale ovvero laddove sia possibile realizzare interventi di reindustrializzazione del sito produttivo nonché, in alternativa, attraverso specifici percorsi di politica attiva del lavoro posti in essere dalla Regione interessata).

La diffusione dell’epidemia da COVID-19 e la conseguente sospensione dell’attività lavorativa allo scopo di contenere e contrastare la diffusione del virus hanno indotto il legislatore a introdurre nel nostro ordinamento norme speciali in materia di trattamento di integrazione salariale.

Si tratta di misure speciali e transitorie valide su tutto il territorio nazionale che si vanno ad affiancarsi alle ordinarie misure attualmente vigenti, le estendono (le settimane aggiuntive non vengono conteggiate ai fini delle durate massime normalmente previste), le ampliano (l’Assegno ordinario è istituito anche per le imprese con più di cinque dipendenti, verso le quali il Fondo di integrazione salariale era tenuto a garantire il solo Assegno di solidarietà) e prevedono procedure più snelle rispetto a quelle tradizionali (viene meno, in base al secondo comma dell’art. 19 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, l’osservanza della preventiva comunicazione alle organizzazioni sindacali di cui all’art. 14 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148 e dei termini del procedimento di cui all’art. 15, c. 2 e all’art. 30, c. 2 del medesimo decreto legislativo) e decontribuzioni (per gli ammortizzatori connessi all’emergenza COVID-19 non è previsto, in linea di massima, il pagamento del contributo addizionale).

A tal proposito, in diverse circostanze l’INPS ha chiarito che tenuto conto del carattere eccezionale e delle esigenze di immediato ristoro sottese alle richieste di prestazioni, l’istruttoria delle domande è improntata alla massima celerità e, per tali ragioni, la valutazione di merito delle stesse risulta notevolmente semplificata rispetto a quella ordinaria.

La copertura è estesa a tutti i settori grazie alla reintroduzione della cassa integrazione in deroga. A tal proposito Regioni e Province autonome possono riconoscere tali trattamenti con riferimento ai datori di lavoro del settore privato per i quali non trovino applicazione le tutele previste dalle vigenti disposizioni in materia di sospensione o riduzione di orario, in costanza di rapporto di lavoro.

Nel 2021, infine, abbiamo assistito al debutto dell’ISCRO la nuova indennità riservata agli autonomi iscritti alla Gestione separata INPS. Per il momento è solo una misura sperimentale e prevista fino al 2023. Consente ai professionisti di accedere ad un ammortizzatore sociale qualora abbiano subito una decurtazione dei ricavi pari o superiore al 50% della media dei redditi conseguiti nei tre anni precedenti e purché il reddito dichiarato nell’anno precedente a quello di presentazione della domanda sia risultato inferiore a determinate soglie.

È su tali aspetti che si concentra l'analisi di questo testo. Il tema degli ammortizzatori sociali, quindi, è centrale e lo studio riguarderà non soltanto gli strumenti adottati in costanza di rapporto di lavoro (CIGO, CIGS, CISOA, CIGD, ISCRO e Assegno ordinario) ma anche per ciò che riguarda le misure a sostegno del reddito ( NASpI e DIS-COLL) e farà riferimento anche le misure temporanee introdotte per far fronte alla pandemia.

Questo testo, rivolto in special modo a commercialisti e consulenti del lavoro che quotidianamente trattano la materia nonché a datori di lavoro e lavoratori che intendano approfondire maggiormente le proprie conoscenze, è aggiornato con quanto previsto dal decreto Sostegni (decreto legge 22 marzo 2021, n. 41) ed espone i più importanti aspetti in riferimento agli strumenti di tutela in costanza di rapporto di lavoro e alle misure di sostegno al reddito, tenendo conto anche delle disposizioni temporanee messe in atto per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19.

Il lettore verrà accompagnato in quel complesso processo legislativo che parte dalla riforma degli ammortizzatori sociali e dal concepimento degli strumenti di tutela contro la disoccupazione e degli ammortizzatori sociali (legge 10 dicembre 2014, n, 183 e decreti legislativi 4 marzo 2015, n. 22 e 14 settembre 2015, n. 148).

Fra le misure di sostegno al reddito, di particolare rilievo è la NASpI ossia la Nuova assicurazione sociale per l’impiego, la principale forma di tutela per il sostegno al reddito dei lavoratori con rapporto di lavoro subordinato che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione.

L'opera si concentra sull’intera disciplina con particolare riferimento a requisiti, misura, durata e procedura per presentare la domanda. In tale ambito assuma particolare rilievo il patto di servizio ossia l’impegno assunto dal lavoratore a partecipare a iniziative di attivazione lavorativa e a percorsi di riqualificazione professionale proposti dai servizi competenti. Saranno, inoltre, esposte le situazioni che consentono di conservare il diritto alla prestazione ovvero i casi in cui si possono determinare decadenza o sospensione della misura.

Per i lavoratori che hanno diritto alla NASpI il lavoratore ha riservato una interessante opportunità. Si tratta di un incentivo all’autoimprenditorialità consistente nella liquidazione anticipata e in soluzione unica dell’indennità per avviare un’attività lavorativa autonoma o un’impresa individuale. Ma non è questa l’unica agevolazione prevista. Il testo, infatti, si concentra anche sull’agevolazione che spetta ai datori di lavoro che assumono un percettore NASpI e sull’assegno di ricollocazione erogato per facilitare il reinserimento del disoccupato nel mondo del lavoro.

Analogamente alla NASpI , questo testo dedica un capitolo anche alla DIS-COLL, l’indennità di disoccupazione prevista per i collaboratori coordinati e continuativi che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione.

Tra gli strumenti di tutela in costanza di rapporto di lavoro, questo libro descrive l’intera disciplina della cassa integrazione ordinaria e straordinaria, con particolare riferimento all’individuazione dei soggetti destinatari, ai requisiti, alla misura, alla durata e alla modalità di erogazione della prestazione. Prevista, inoltre, una compartecipazione da parte delle imprese attraverso i contributi ordinario e addizionale e una procedura di informazione e consultazione sindacale.

Nei casi di riorganizzazione o di crisi aziendale per i quali non sia espressamente previsto il completo recupero occupazionale, la procedura di consultazione può concludersi con un accordo che preveda un piano di ricollocazione in cui siano indicati gli ambiti aziendali e i profili professionali a rischio di esubero. In tale ambito è riconosciuto ai lavoratori che ne facciano richiesta un assegno di ricollocazione spendibile per ottenere un servizio intensivo di assistenza nella ricerca di un altro lavoro. Rilevanti sono, in tal senso, i benefici non soltanto per il lavoratore (esenzione IRPEF e bonus rioccupazione) ma anche per il datore di lavoro (esonero parziale dei versamenti dei contributi previdenziali).

Un intero capitolo, inoltre, è dedicato alla CIGS per il settore dell’editoria. La normativa si propone di ricondurre il settore dell’editoria, precedentemente destinatario di una normativa speciale in materia di integrazione salariale straordinaria, nell’ambito della disciplina generale degli ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro di cui al D.Lgs. 148/2015.

Sempre in materia di CIGS, l’attuale normativa prevede la proroga dell’intervento straordinario di integrazione salariale per le causali di riorganizzazione, crisi aziendale e a seguito di stipula di un contratto di solidarietà. Una ulteriore misura temporanea è rappresentata dalla CIGS in deroga per imprese in crisi, ripristinata recentemente e rivolta alle imprese che abbiano cessato l’attività produttiva ma per le quali sussista una concreta prospettiva di cessione dell’attività e di riassorbimento occupazionale ovvero alle imprese per le quali sia possibile realizzare interventi di reindustrializzazione del sito produttivo.

Per i datori di lavoro che non sono soggetti alla disciplina della cassa integrazione guadagni ordinaria e straordinaria e che appartengono a settori nell’ambito dei quali non sono stati stipulati accordi volti all’attivazione di un Fondo di solidarietà bilaterale ovvero a un Fondo di solidarietà bilaterale alternativo è previsto il Fondo di integrazione salariale che esplica la sua funzione in costanza di rapporto di lavoro garantendo l’assegno ordinario e l’assegno di solidarietà. Anche il tal caso questo testo ne riporta una visione generale.

Per le imprese del settore agricolo è prevista la CISOA ossia la Cassa integrazione salariale operai agricoli, un trattamento destinato agli operai agricoli con contratto a tempo indeterminato temporaneamente sospesi dal lavoro.

La principale novità per il 2021 è indubbiamente rappresentata dal debutto dell’ISCRO, l’indennità straordinaria di continuità reddituale ed operativa destinata ai professionisti e agli iscritti alla gestione separata dell’INPS. L’indennità è sperimentale ed è prevista per il triennio 2021-2023.

In conclusione, all’interno di questo testo non potevano mancare le novità introdotte dal legislatore per far fronte all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Attraverso numerosi interventi, infatti, sono state stabilite misure temporanee di cassa integrazione ordinaria e straordinaria, CISOA, CIGD e Assegno ordinario. Sarà questa l’occasione per fare chiarezza anche sulle novità introdotte dai decreti Cura Italia (decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 2020, n. 27), Agosto (decreto legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126), Ristori (decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176), Sostegni (decreto legge 22 marzo 2021, n. 41) e dalla legge di bilancio 2021 (legge 30 dicembre 2020, n. 178).

1. Introduzione agli ammortizzatori sociali

1.1 La riforma degli ammortizzatori sociali

L’articolo 35 della Costituzione promette la tutela del lavoro in tutte le sue forme e applicazioni. Il successivo art. 38, inoltre, riconosce a ciascun cittadino inabile al lavoro il diritto al mantenimento all’assistenza sociale nonché ai lavoratori il diritto di ricevere mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di disoccupazione involontaria. Incarica, infine, gli organi e gli istituti dello Stato di provvedere a tali compiti.

Con la generica definizione di ammortizzatori sociali sono ricompresi diversi interventi volti a sostenere economicamente i lavoratori dipendenti espulsi dai processi produttivi nei casi di cessazione o sospensione del rapporto di lavoro per cause non imputabili a una delle parti costituenti il rapporto di lavoro (datore di lavoro e lavoratore).

La prima esperienza di ammortizzatori sociali può essere individuata nel decreto legislativo luogotenenziale del 9 novembre 1945, n. 788 che ha introdotto nel nostro ordinamento la cassa per l’integrazione dei guadagni degli operai nell’industria. Da allora la normativa si è evoluta seguendo un iter talvolta complesso e frastagliato fino a giungere, come si vedrà meglio nel seguito di questo testo, al decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148 che ha riordinato la normativa in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro.

Gli ammortizzatori sociali, quindi, sono intesi come misure di garanzia e strumenti previdenziali di sostegno al reddito di ciascun lavoratore poiché intervengono nelle situazioni in cui il reddito viene a mancare. Se ne hanno due differenti tipologie:

quelli riconosciuti in costanza di rapporto di lavoro;

quelli che intervengono alla cessazione del rapporto di lavoro (indennità di disoccupazione).

Possono essere attivati, pertanto, secondo una duplice funzione:

garanzia contro la disoccupazione involontaria: lo strumento interviene in caso di disoccupazione laddove sia cessato il rapporto di lavoro in modo definitivo;

prevenzione dell’insorgere della disoccupazione stessa: lo strumento sopperisce alla riduzione della retribuzione.

È, quindi, evidente che il rapporto tutelato sia sempre e soltanto quello dipendente. La legge di bilancio 2021, tuttavia, ha introdotto in via sperimentale l’indennità straordinaria di continuità reddituale ed operativa (ISCRO) un particolare ammortizzatore sociale destinato ai professionisti iscritti alla Gestione Separata.

Nel corso degli anni, numerosi interventi legislativi hanno creato disordine nell’ambito degli ammortizzatori sociali. Più volte, infatti, sono stati adottati provvedimenti per sostenere particolari tipologie di lavoratori. Ma si è trattato, per lo più, di interventi mirati e talvolta temporanei se non, addirittura, contrastanti tra di loro.

Gli ultimi grandi interventi hanno ridisegnato il sistema degli ammortizzatori sociali riordinando e innovando la materia. Non sono mancati, tuttavia, cambi di rotta rispetto a decisioni assunte nel passato. È il caso, ad esempio, della cassa integrazione guadagni straordinaria per cessazione di attività, in precedenza eliminata dal Jobs Act (D.Lgs. 148/2015) e successivamente reintrodotta dal Decreto Genova (art. 44, decreto legge 28 settembre 2018, n. 109), inizialmente fino al 31 dicembre 2020 e successivamente prorogata per gli anni 2021 e 2022 dalla legge di bilancio 2021.

La legge 10 dicembre 2014, n. 183 ha conferito delega al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell’attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro.

Più in particolare, con l’articolo 1 della legge 10 dicembre 2014, n. 183 il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati al riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali, tenendo conto delle peculiarità dei diversi settori produttivi allo scopo di:

assicurare, in caso di disoccupazione involontaria,