Le agenzie fiscali in Italia: L'agenzia delle dogane e dei monopoli

Di Domenico Faggiani

Domenico Faggiani, laurea con lode, all’Università di Roma, con una tesi in Storia delle Istituzioni Politiche ed Amministrative; specializzazione in Management Pubblico; master in Governance, Management ed E-government delle PP.AA.
Ha prestato servizio presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, poi presso l’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e, da ultimo, presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
Amministratore comunale per circa 40 anni; per tre mandati Sindaco del Comune di Villa San Giovanni in Tuscia (VT). È autore di pubblicazioni e libri sulla storia degli enti locali.
Si occupa delle problematiche del gioco pubblico, come delegato dell’ANCI (Associazione nazionale comuni italiani), ed è membro dell’Osservatorio regionale sul fenomeno del gioco d’azzardo patologico (GAP) della Regione Lazio.

• Lingua: Italiano
• Editore: Sette Città
• Data di uscita: 19 dic 2018
• ISBN: 9788878536616

Anteprima del libro

Bibliografia

Prefazione

Il libro ricostruisce le vicende che hanno portato alla nascita dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, della quale poi viene descritto l’attuale assetto organizzativo.

Il lavoro prende avvio da un esame dei modelli di agenzia pubblica utilizzati in alcuni Paesi come Stati Uniti, Francia, Regno Unito, Svezia, Canada e Nuova Zelanda, per poi soffermarsi sull’utilizzo di questo modello nel nostro Paese. In particolare, nel secondo capitolo del volume, vengono descritte le agenzie fiscali istituite in Italia; tra queste l’Agenzia delle Dogane che incorporerà, dal 2012, i Monopoli di Stato dando vita appunto all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Il terzo capitolo è dedicato ai Monopoli di Stato, alla loro storia ed al tentativo, non andato in porto, di trasformare l’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato in un’autonoma agenzia fiscale.

La parte centrale del lavoro si occupa, come già accennato, del processo che ha portato alla nascita dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e si sofferma sull’attuale assetto. Il volume riporta, come allegati, il nuovo Statuto ed il nuovo Regolamento di amministrazione dell’Agenzia, approvati all’inizio del 2018.

Nell’ultimo capitolo del libro viene dato conto dei tentativi effettuati, nel corso della XVII legislatura, per arrivare ad una riforma delle agenzie fiscali. Vengono ricordati i disegni di legge presentati, sia alla Camera dei Deputati che al Senato della Repubblica, anche in seguito alle valutazioni ed ai suggerimenti contenuti in due relazioni, una prodotta dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) e l’altra dal Fondo Monetario Internazionale (FMI). Detti tentativi non sono andati a buon fine e, poiché il problema della riorganizzazione delle agenzie non può essere ulteriormente rinviato, la questione si riproporrà sicuramente nel corso della XVIII legislatura.

D. F.

Il modello delle agenzie pubbliche

1. Il modello delle agenzie pubbliche

Le agenzie pubbliche, come modello istituzionale ed organizzativo per la pubblica amministrazione, non sono un fenomeno recente. Questo tipo di organizzazioni si possono riscontrare nell’amministrazione di molti paesi, compresa l’Italia, già oltre due secoli fa. Nella organizzazione dello Stato sabaudo promossa dal re Vittorio Amedeo nel 1720, ad esempio, accanto ad alcuni ministeri vi erano ben tre agenzie: finanze, tesoro e real casa.

Si tratta di un fenomeno che, tra l’altro, si contraddistingue per la sua eterogeneità che si esprime lungo molteplici dimensioni di analisi, dalla natura delle funzioni svolte alla collocazione istituzionale, dalla rilevanza delle risorse economiche assegnate alle finalità cui esse sono rivolte [1] .

Nel corso del tempo agenzie pubbliche sono sorte, anche se con denominazioni diverse, in moltissimi paesi tra i quali gli Stati Uniti, la Gran Bretagna, la Svezia, la Francia, il Canada, la Nuova Zelanda ed, appunto, l’Italia. Ma è durante gli anni ottanta e novanta del secolo scorso che gli apparati amministrativi centrali delle principali democrazie occidentali hanno subito importanti mutamenti. Il grado del cambiamento è stato differente da paese a paese, ma una vicenda comune ha attraversato le diverse esperienze: la trasformazione degli assetti ministeriali a seguito della istituzione di unità organizzative indipendenti, variamente denominate (agenzie, moduli, centri di costo ecc.), a cui sono stati attribuiti compiti di gestione e di erogazione dei servizi, sulla base di convenzioni o accordi quadro negoziati con i dicasteri di riferimento.

Il fenomeno di agencification, che ha tradotto in pratica il principio della separazione funzionale tra attività politiche e attività gestionali, ha contraddistinto in particolar modo l’esperienza britannica, estendendosi successivamente alle burocrazie europeo-continentali. Il riferimento principale è stato rappresentato, sicuramente, dall’amministrazione centrale degli Stati Uniti.

Nella maggior parte dei paesi, fino ai primi anni ottanta, era possibile distinguere tra modello per ministeri ( o per direzioni generali) e modello per agenzie. Successivamente in quelli a modello ministeriale si è avuto un processo di deverticalizzazione degli organismi statali.

Il riordino delle attività secondo una logica di risultato tramite, da un lato, l’aggregazione di direzioni generali affini dentro ai ministeri, dall’altro l’istituzione all’esterno dei dicasteri delle agenzie esecutive poste sotto la guida di un direttore pienamente responsabile degli obiettivi, ha segnato una presa di distanza dal modello gerarchico-funzionale.

La competizione tra questi due modelli di organizzazione della pubblica amministrazione non è recente; c’è chi sostiene che questi modelli tendano ciclicamente ad alternarsi. Nel ventesimo secolo, infatti, il modello per ministeri è stato predominante nella maggioranza dei paesi occidentali, ma molti governi nazionali erano originariamente articolati in agenzie e l’organizzazione per ministeri ha spesso rappresentato una soluzione successiva, finalizzata a porre rimedio alla frammentazione tipica del modello per agenzie [2] .

2. L’Amministrazione degli Stati Uniti

Fin dall’inizio del secolo scorso il modello burocratico federale degli Stati Uniti si è sviluppato attraverso una organizzazione per agenzie, dotate di autonomia funzionale e gestionale, collegate più o meno direttamente a strutture dipartimentali.

Il termine agenzia è stato utilizzato, negli Stati Uniti, quasi come sinonimo di unità amministrativa. La legge sui procedimenti amministrativi federali del 1946 ha definito come agenzia ogni autorità di governo più o meno direttamente sottoposta al controllo di un’altra amministrazione, escluso il Congresso, le Corti e i governi statali dell’unione [3] . In sostanza il termine è stato utilizzato sia per indicare le unità amministrative federali dotate di autonomia nell’esercizio delle funzioni, sia gli enti governativi soggetti alla supervisione da parte dell’esecutivo.

Le funzioni svolte dalle agenzie sono diverse, ma possono essere raggruppate in due grandi categorie; la prima è costituita da agenzie regolamentative indipendenti, la seconda da agenzie esecutive dipendenti. Le prime hanno una autorità quasi legislativa, che ha alla base una delega da parte del Congresso; le altre sono istituite all’interno dell’organo esecutivo. Tuttavia la differenza non è sempre netta, vi sono infatti alcune agenzie a carattere esecutivo che svolgono anche funzioni di tipo regolamentativo [4] .

Durante gli anni novanta del secolo scorso le agenzie sono state interessate da diversi progetti di riforma. In modo particolare va ricordato quello avviato dal presidente Clinton [5] , nel 1997. Si è trattato di una riforma che ha inciso sul miglioramento della performance delle agenzie. Nel medesimo anno il Congresso ha introdotto l’istituto delle Performance Based Organizations (Pbo).

La norma fornisce indicazione sugli elementi che caratterizzano queste organizzazioni, i poteri attribuiti ai vertici, in particolare al direttore ( chief operating officier), la flessibilità nella gestione e le indicazioni per una periodica revisione dell’organizzazione. Le disposizioni prevedono, in particolare, la stesura di un documento programmatico quinquennale ed un documento annuale che contenga gli obiettivi operativi che l’organizzazione intende realizzare. È prevista anche, al termine dei cinque anni, la predisposizione di un rapporto, da trasmettere al Presidente, con un giudizio sulla opportunità di continuare a svolgere quel determinato tipo di attività attraverso la forma dell’agenzia.

Altro elemento che caratterizza l’esperienza degli Stati Uniti è quello che vede l’utilizzo del modello delle agenzie replicato non soltanto nei cinquanta Stati dell’Unione, ma anche nei governi locali, comuni e contee, dove svolgono rilevanti funzioni di gestione e distribuzione di servizi [6] .

3. Il processo di agencification nel Regno Unito

In Europa, come si è fatto cenno, il processo di agencification si è sviluppato innanzi tutto nel Regno Unito. La creazione di agenzie esecutive, separate dai dipartimenti e rette da direttori generali nominati e delegati dai ministri, è avvenuta a partire dal 1988 con il programma Next Steps [7] che ha modificato l’assetto strutturale degli apparati centrali, diventando un modello per gli altri paesi europei.

La riforma dell’amministrazione pubblica, nel Regno Unito, trova le sue radici, almeno in parte, nel rapporto della commissione Fulton pubblicato nel 1968. Questo rapporto riconosce il bisogno che il civil service britannico metta in atto dei cambiamenti che vadano di pari passo con quelli che stanno coinvolgendo la società. Ciò innanzi tutto attraverso il superamento della filosofia ottocentesca che ha caratterizzato tradizionalmente l’amministrazione; nel proporre questo avanza una forte critica alla gestione del governo, suggerendo l’implementazione di un nuovo approccio.

Il principio che, secondo Fulton, deve informare l’azione della pubblica amministrazione deve essere quello del look at the job first. Occorre cioè rivedere continuamente le attività ed il modo in cui queste vengono svolte, ciò al fine di accertare tempestivamente se siano emerse nuove necessità o se si siano rese necessarie nuove competenze che occorre quindi acquisire.

Il rapporto Fulton costituisce un punto di riferimento per quanto concerne il tema delle agenzie. In esso si trovano proposte come quella di separare i dipartimenti che svolgono principalmente una funzione di programmazione da quelli che hanno mere funzioni operative. Altra proposta è quella di tradurre in soluzioni organizzative concrete il principio della responsabilità manageriale per aree definite e misurabili di risultato. Tali idee contengono in nuce i fondamenti del modello delle agenzie [8] .

La prima grande riforma, nel senso indicato dal rapporto Fulton, si è avuta nel 1982 con la Financial management iniziative, che può essere considerata la premessa al successivo intervento di riforma, l’iniziativa Next steps.

Con la riforma del 1982 si è cercato di dare un nuovo assetto al processo decisionale mediante l’attribuzione di maggiori responsabilità alla dirigenza e sviluppando nuovi strumenti di programmazione e controllo. Sono stati così introdotti nuovi sistemi contabili che individuano i diversi centri di costo e delegano ai dirigenti la gestione delle risorse ad essi attribuite. È stata prevista la produzione periodica di report sull’attività svolta ed è stato delegato ai vertici amministrativi dell’organizzazione ministeriale il compito di suddividere i budget ad essi assegnati tra le varie unità che compongono l’organizzazione. All’interno di ogni divisione è stata prevista la nomina di un Divisional Finance Officer con il compito di vigilare sul funzionamento del sistema e fornire il supporto necessario alla sua implementazione. Tutto il sistema è stato progettato al fine di incrementare il livello di informazioni disponibili e distribuire le responsabilità all’interno della struttura; in sostanza sapere chi fa che cosa e quanto costa.

Nel corso degli anni ottanta e novanta le imprese pubbliche, che in passato costituivano una parte corposa della pubblica amministrazione centrale, sono state in gran parte privatizzate con l’obiettivo di ridurre il coinvolgimento del governo nell’economia. Si è avuta, inoltre, l’introduzione delle agenzie che ha modificato il ruolo e le dimensioni dei dipartimenti, sottraendo loro compiti e potere decisionale. La maggior parte dell’erogazione dei servizi è diventata competenza dei direttori delle agenzie.

Occorre ricordare che i dipartimenti sono retti da segretari di Stato, che corrispondono ai ministri degli altri paesi europei. I segretari di Stato, nominati e rimossi dal sovrano su proposta del primo ministro, rispondono delle attività del proprio dicastero davanti al Parlamento ed all’opinione pubblica. Essi sono affiancati dai ministri senza portafoglio, designati a ricoprire specifici incarichi, ma privi di una vera e propria autonomia di spesa. Nei dipartimenti è prevista anche la figura del viceministro, che svolge un ruolo di cerniera, di filtro tra il vertice politico e la dirigenza burocratica.

Al vertice della dirigenza burocratica vi sono i segretari generali, poi i vicesegretari generali, i vicesegretari, i sottosegretari ed i segretari assistenti. Ai vertici della burocrazia si può arrivare per cooptazione ma anche attraverso concorsi interni; quindi gli alti burocrati possono anche non avere una elevata affinità politica rispetto al ministro. I dipartimenti sono collegati alle agenzie esecutive istituite a partire dal 1988.

Il programma Next Steps, lanciato dal primo ministro Margaret Thatcher [9] con la finalità di rendere più efficiente e meno burocratico il funzionamento dello Stato, prese avvio da cinque principali disfunzioni che il governo si proponeva di correggere: l’inefficienza nei metodi e nella organizzazione del lavoro finalizzato alla erogazione dei servizi, la scarsa esperienza e la debole formazione dei dirigenti pubblici nel campo della gestione dei servizi, il sovraccarico di attività che gravava sui ministri, la scarsa attenzione ai risultati dell’azione amministrativa, l’estrema complessità del regime normativo ed economico del pubblico impiego che impediva una gestione del personale unificata e razionale. Secondo il rapporto Next Steps la cura migliore per i cinque mali era rappresentata dalla completa separazione tra politica e amministrazione e dal conseguente trasferimento di funzioni dai dipartimenti alle agenzie, dotate queste ultime di personalità giuridica di diritto pubblico.

Il funzionamento organizzativo delle agenzie è stato disciplinato da una serie di regolamenti successivi al rapporto IBBS ed in particolare dal Libro Bianco sulla gestione finanziaria e la trasparenza nelle agenzie pubblicato nel 1989 ( The Financing and Accountability of Next Steps Agencies).

Ogni agenzia ha un direttore, che risponde direttamente al ministro con il quale negozia gli obiettivi insieme agli standard sulla qualità dei servizi, sull’efficienza e sull’uso delle risorse. L’agenzia è vincolata a pubblicare un rapporto annuale sui risultati raggiunti, così come debbono essere resi noti sia gli obiettivi che gli strumenti utilizzati al fine del loro perseguimento.

Nel 1992 è stata prevista, con legge, la possibilità di delegare ampi margini di discrezionalità alle singole agenzie in materia di salari e condizioni d’impiego. A decorrere dal 1994, anno in cui è diventata operativa la delega, i direttori di agenzia hanno cominciato a mettere a punto schemi retributivi differenziati a seconda della qualifica professionale, della formazione e della produttività dei dipendenti. Le agenzie esecutive sono state istituite in tutti i dipartimenti [10] .

Le agenzie esecutive debbono essere distinte dalle cosiddette organizzazioni pubbliche non dipartimentali che svolgono attività di interesse pubblico ma al di fuori dei confini ministeriali e sono guidate da