Il Marketing negli enti locali e nelle loro Partecipate: La qualità dei servizi diretti e indiretti forniti ai clienti dei Comuni

Di Alberto Cavicchi

Oggi, anche i Comuni e le loro aziende Partecipate operano sempre più in mercati meno protetti e garantiti. Essi sono, dunque, chiamati a modificare la loro cultura e i loro comportamenti nei confronti dei fruitori (da ora in poi useremo il più appropriato termine “clienti”), del personale interno, dei fornitori e degli enti privati e pubblici esterni. Di conseguenza è necessario che gli enti e le loro Partecipate adeguino il loro modo di fare, passando dalla fornitura indifferenziata di prodotto e servizi (da ora utilizzeremo, per semplificazione, il temine “servizi”) ai processi di fornitura basati sulla metodologia del Marketing (Marketing oriented). Ciò significa che i Comuni e le loro imprese Partecipate devono essere in grado di analizzare, comprendere e soddisfare i bisogni e le esigenze dei loro clienti, tenendo sotto controllo i costi.

• Lingua: Italiano
• Editore: Tiemme Edizioni Digitali
• Data di uscita: 12 nov 2020
• ISBN: 9791220219983

Anteprima del libro

DIGITALI

Intro

Oggi, anche i Comuni e le loro aziende Partecipate operano sempre più in mercati meno protetti e garantiti. Essi sono, dunque, chiamati a modificare la loro cultura e i loro comportamenti nei confronti dei fruitori (da ora in poi useremo il più appropriato termine clienti), del personale interno, dei fornitori e degli enti privati e pubblici esterni. Di conseguenza è necessario che gli enti e le loro Partecipate adeguino il loro modo di fare, passando dalla fornitura indifferenziata di prodotto e servizi (da ora utilizzeremo, per semplificazione, il temine servizi) ai processi di fornitura basati sulla metodologia del Marketing (Marketing oriented). Ciò significa che i Comuni e le loro imprese Partecipate devono essere in grado di analizzare, comprendere e soddisfare i bisogni e le esigenze dei loro clienti, tenendo sotto controllo i costi.

Non cesseremo di esplorare

E alla fine dell’esplorazione

Saremo al punto di partenza

Sapremo il luogo per la prima volta.

(T.S. Eliot, Little Gidding)

Due tagliapietre lavoravano alla ricostruzione

Della cattedrale di San Paolo a Londra,

quando sir Christopher Wren

chiese a ciascuno di loro che cosa stessero facendo.

II primo rispose: Sto tagliando pietre.

Il secondo rispose, invece:

Sto costruendo una cattedrale.

(Anonimo)

AVVERTENZA

L’introduzione a questo saggio è debitrice verso i curatori del Dizionario di politica (N. Bobbio, N. Matteucci e G. Pasquino), UTET, seconda edizione, Torino 1983.

Tuttavia, i contenuti di questo saggio traggono origine da anni di riflessione dell’autore, il quale con questa pubblicazione rende omaggio all’intera opera di Philip Kotler, uno dei massimi studiosi mondiali del Marketing.

EDITING

Quando troverete citato il termine Comune, sappiate che, per non appesantire il testo, intendiamo citare non solo l’ente, ma anche le sue aziende Partecipate e fondazioni che sono sotto il suo controllo.

Quando nel testo troverete il termine cliente, sappiate che è sinonimo di fruitore.

INTRODUZIONE

Il Comune italiano e la sua evoluzione storica

Premessa

Quando si utilizza il termine Pubblica Amministrazione s’intende identificare la totalità delle attività che permettono di perseguire gli scopi pubblici o, meglio, ovvero quelli che interessano l’insieme della collettività. Dunque, per Pubblica Amministrazione s’intende quella vasta gamma di azioni che interessano la collettività, dunque l’insieme delle attività di governo, comprendenti i poteri decisionali e di comando, quelle di supporto e quelle di realizzazione delle finalità pubbliche (individuate dalle leggi, dalla disciplina giuridica delle attività economiche e sociali e degli interventi tecnici e materiali).

Nelle attività amministrative convivono due attributi complementari:

- essere attività dipendenti le une dalle altre;

- essere esecutive, in grado cioè di adempiere alle decisioni assunte.

Questi due attributi identificato la Pubblica Amministrazione come funzione, ovvero come attività-scopo, quindi come strumento che garantisce la distribuzione e il coordinamento del lavoro, il quale ha uno scopo collegiale.

Le strutture amministrative

Tenendo conto dei due coordinamenti rilevati in precedenza, riscontriamo che essi hanno assunto nel tempo un’importanza sempre maggiore nel definire il termine Pubblica Amministrazione, il quale è venuto acquisendo il significato di complesso di strutture subordinato a quelle politiche e di governo ma non per questo marginali, in quanto esse sono oggi il tratto caratteristico degli Stati, dei quali esprimono la matrice soggettiva. Del resto, queste strutture sono dotate di personale, selezionato per le proprie competenze tecniche, il quale viene impiegato in modo professionale e continuativo e dà, quindi, forma al cosiddetto corpo burocratico. Tuttavia, la Pubblica Amministrazione non è solo il profilo delle strutture burocratiche. Tutt’altro, esse spesso hanno, Infatti, spesso, un tratto identitario che le rende compatibili con quelle governative e amministrative.

I tipi di Amministrazione Pubblica

La molteplicità dei compiti che identificano l’azione amministrativa pubblica e la diversità che caratterizza queste attività ci porta ad interpretarla come attività o funzione indispensabile quanto quelle politiche e di governo.

È, quindi, necessario considerare - quale atto costante di ogni attività statale - l’esistenza di un problema amministrativo che ha soluzioni diverse al variare delle tre principali componenti di ciascun sistema:

- il tipo di istituzioni politiche e di governo presenti;

- il rapporto esistente tra le istituzioni politiche e di governo;

- le finalità assunte come scopi di pubblico interesse.

L’esame dei modi attraverso i quali si è cercato di risolvere il problema amministrativo pubblico mette in ombra i principali elementi istituzionali, organizzativi e funzionali del fenomeno stesso permettendo di individuare tipi differenti di Pubblica Amministrazione, tanto nell’evoluzione storica quanto nel confronto tra esperienze maturate in paesi diversi.

La vicenda della Pubblica Amministrazione segue l’evoluzione delle forme di Stato e di governo, adeguandosi agli assetti degli equilibri creatisi nei diversi momenti. Inoltre, va sottolineato che oggi sussistono diversi tipi di Pubblica Amministrazione all’interno di un’unica Comunità statale.

In relazione ai diversi tipi di Amministrazione Pubblica è possibile mettere in luce due elementi essenziali:

- quanto le istituzioni politiche e di governo sono state in grado di realizzare i propri obiettivi;

- quanto la Pubblica Amministrazione (sotto il profilo strutturale e funzionale) abbia saputo raggiungere gli obiettivi predefiniti, politici e di governo.

Nella realtà, esistono posizioni di reciproca complementarietà e contrapposizione tra le funzioni politiche, di governo e amministrative. Questo fenomeno è particolarmente evidente dove le strutture burocratiche sono ampie, in quanto il rapporto istituzionale di dipendenza che le caratterizza presenta spesso valenze divergenti, se non addirittura opposte.

Concludendo possiamo dire che i ruoli delle strutture politiche e di quelle amministrative tendono a configurarsi secondo un equilibrio alterato, ovvero in una situazione in cui il ruolo politico è sostanzialmente svolto dalle strutture burocratiche.

L’ Amministrazione Pubblica e la sovranità

Al fine di sintetizzare quali siano stati in Italia i tipi di Amministrazione Pubblica che hanno avuto il maggior rilievo nella definizione moderna delle forme di Stato e di governo, è bene iniziare dall’analisi di quel che furono le grandi monarchie dell’Europa continentale.

Al sorgere e svilupparsi dei governi monocratici e assolutistici prese forma un tipo di Amministrazione Pubblica che fu condizione necessaria perché i poteri politici si potessero affermare, stabilizzare e mantenere nel tempo. Le azioni amministrative si orientarono, dunque, verso l’acquisizione dei mezzi indispensabili alla conservazione e al rafforzamento del potere regio costituitosi in quel tempo. Del resto, è noto che i primi settori amministrativi a configurarsi furono quelli militare e finanziario, mentre il monopolio giurisdizionale continuò a rimanere in capo al sovrano. Tant’è che l’organizzazione regia venne articolandosi e diffondersi in modo uniforme sul territorio, mediante il configurarsi di strutture amministrative periferiche i cui responsabili rispondevano in tutto al potere centrale. Al contempo, degradarono le funzioni amministrative locali. Dunque, i comportamenti amministrativi divennero solo una forma di compartecipazione che diede alle istanze periferiche un’autorità delegata.

Questo ruolo delegato dell’amministrazione periferica non fece che accrescere la confusione tra le attività da compiere e la potestà di governo. Di conseguenza, acquistò forza l’elemento istituzionale ai danni di quelli organizzativi e funzionali i quali divennero di fatto funzioni al servizio della corona. La formula organizzativo-funzionale divenne, dunque, la base della sovranità delegata. Di conseguenza i profili del comando (esterno) e del servizio (interno) giunsero a chiarire quale fosse la reale posizione organizzativa che la Pubblica Amministrazione venne ricoprendo rispetto al potere politico e di governo e, quindi, di fronte alla collettività. In quei frangenti si assistette, perciò, in modo inequivocabile, alla distinzione tra l’ordinamento amministrativo e quello generale.

Infine, è da rimarcare che l’organizzazione amministrativa dello Stato assoluto non assunse caratteristiche strutturali autonome rispetto a quelle della corona, ma si manifestò quale apparato di persone subordinate al sovrano. Il problema amministrativo si venne perciò omogeneizzando nel rapporto governanti-amministrativi, sollecitato in questo dalle limitate risorse possedute, dalle caratteristiche specifiche del personale e dalla natura dei compiti da svolgere.

L’Amministrazione Pubblica Azienda

Già prima dell’avvento dello Stato di diritto costituzionale si assistette a importanti modifiche che condussero al progressivo affermarsi dell’aspetto organizzativo. Con l’ampliarsi delle attività pubbliche in ambito infrastrutturale e dei servizi sociali ed economici emergono le prime tracce di una Amministrazione Pubblica orientata al raggiungimento di obiettivi d’interesse collettivo, la quale richiede proprie strutture stabili, dotate di personale impiegato a tempo pieno e in possesso di un’adeguata qualificazione. Da qui il sorgere di organizzazioni rette da precise norme e criteri (in particolare nei campi della contabilità e della finanza) e occupate a conseguire precisi obiettivi produttivi. Da qui ha origine l’ Amministrazione pubblica Azienda.

L’ Amministrazione compartecipe al governo e allo stesso tempo emanazione dell’autorità sovrana si trasforma appunto in Amministrazione Pubblica Azienda. Questo modulo organizzativo ha portato, in passato, alla rottura della continuità strutturale tra governo ed amministrazione, dando così origine alla separazione delle responsabilità del governo da quelle delegate alla realizzazione e alla gestione organizzativa. Questa separazione avrebbe potuto fare chiarezza tra i diversi ruoli proprio nel momento in cui l’amministrazione entrò (al pari di altre funzioni pubbliche) nel sistema dello Stato costituzionale a governo parlamentare, Ma così non fu, in quanto l’Amministrazione Pubblica Azienda venne marginalizzata, sostenendo che era preminente la necessità di sottoporre (attraverso l’istituto della responsabilità ministeriale) il complessivo funzionamento statale al parlamento.

L’Amministrazione Pubblica Autorità e organizzazione gerarchica

Col presentarsi sulla scena dei regimi costituzionali, l’ Amministrazione Pubblica venne subordinata alla legge ed inserita nel cosiddetto potere esecutivo statale, ma ciò diede solo nuova veste formale a quello che era un ordine concettuale e pratico preesistente. Infatti, i nuovi principi e assetti istituzionali operarono solamente per limitare e controllare dall’esterno l’azione amministrativa pubblica. Del resto, questa veniva regolamentata in ragione dei compiti che era chiamata a svolgere ed esclusivamente nell’ambito delle sue possibilità di intervento. Nonostante tutto, essa venne configurandosi come manifestazione di autorità in grado di soddisfare gli interessi precipui dello Stato.

L’occasione di contatto fra i campi distinti dell’amministrazione e della società dà origine all’atto amministrativo, il quale fissa unilateralmente l’interesse dello Stato-persona, all’interno dei limiti di discrezionalità consentiti dalla legislazione, senza che, per altro verso, i rimedi giurisdizionali potessero fornire correttivi esaustivi al fine di tutelare l’interesse pubblico da soddisfare.

Diventa, dunque, sommamente prevalente l’organizzazione amministrativa, la quale, mentre assume i suoi caratteri strutturali, rafforza i propri legami di dipendenza dai vertici politici, così da poter affermare che l’amministrazione non è altro che l’apparato di governo. Infatti, le strutture si ordinano secondo il modello ministeriale e, all’interno di ogni singolo ministero si configurano in modo da favorire la direzione e il controllo costante dei responsabili politici sulle attività amministrative.

All’interno delle strutture ministeriali (centrali e periferiche) la distribuzione del lavoro amministrativo veniva configurandosi attraverso la formazione di un ordine scalare di competenze interne; ordine che richiedeva che chi avesse avuto la maggiore competenza potesse intervenire o, addirittura, sostituire il grado gerarchico inferiore. Le diverse competenze erano individuate in modo tale che a ciascuna di esse corrispondeva la realizzazione o la predisposizione di una o più attività normativamente esecutive. Inn tal modo si annullava qualsiasi rapporto di responsabilità diretta fra il personale agente e gli scopi dell’organizzazione. Per altro, disciplinando uniformemente l’attività o una sua parte, si garantiva il facile controllo e la più agevole possibilità di trasmettere, volta per volta, i comandi e le indicazioni dei vertici organizzativi.

La crisi dell’organizzazione gerarchica

Secondo la concezione dello Stato libero, l’organizzazione ministeriale a carattere gerarchico, accettando gli aspetti di unità e regolarità formale dell’azione amministrativa viveva in un rapporto di relativo equilibrio con i compiti e le discipline dell’amministrazione. Tuttavia, questa forma di amministrazione ministeriale era anche la negazione - se si tiene conto della politica che essa consente - di queste esigenze.

Qualora si assuma che la Pubblica Amministrazione - adempiendo alle scelte coerenti alle leggi - dovesse giocare un ruolo di imparzialità, essa, in effetti, sarebbe stata organizzata in modo tale da rendersi troppo spesso impermeabile alle interferenze di parte. Questa grave contraddizione non tarderà a manifestarsi e porrà in - in termini talvolta drammatici - il tema della separazione della sfera politica da quella amministrativa. Tuttavia, in Italia, se prescindiamo dalla tutela giurisdizionale, spesso vennero raggiunte solo soluzioni parziali.

Quando, nel nostro Paese, avremmo dovuto dare un assetto differente alle strutture di governo e a quelle amministrative (attribuendo a queste ultime un’autonoma configurazione) si concessero, invece, al corpo